Article « Le processus de la justice transitionnelle en République démocratique du Congo à l'épreuve du changement de régime »
Eugène Bakama Bope, Docteur en droit de l’Université d’Aix-Marseille et Professeur à l’Université pédagogique nationale (UPN), à l’Université de Lubumbashi et à l’Université protestante au Congo (UPC)
Sommaire
- Accord global et inclusif sur la transition en République démocratique du Congo, Pretoria, 16 décembre 2002.
- Loi N° 04/018 du 30 juillet 2004 portant organisation, attributions et fonctionnement de la Commission vérité et réconciliation.
- Rapport du Secrétaire général de l’ONU « Rétablissement de l’état de droit et administration de la justice pendant la période de transition dans les sociétés en proie à un conflit ou sortant d’un conflit », ONU S/2004/616*, 23 août 2004.
- Résolution du Conseil de sécurité 2612 (2021) du 20 décembre 2021 renouvelant le mandat de la Monusco.
- Rapport détaillé de l’Équipe d’experts internationaux sur la situation au Kasaï, A/HRC/38/CRP. 1, 29 juin 2018.
- Résolution 60/147 de l'Assemblée générale de l'ONU du 16 décembre 2005.
- Rapport final de la Table ronde d’experts sur la justice transitionnelle en RDC, 26-27 janvier 2021.
- Valérie ARNOULD, « Les perspectives pour une approche décentralisée de la justice transitionnelle en RDC », Africa Policy brief, Institut Egmont, n° 33, avril 2020.
- Eugène BAKAMA et Allan NGARI, « Les possibilités de la justice transitionnelle en République démocratique du Congo », Institute for security studies, (ISS), juin 2021.
- Jean-Pierre FOFE DJOFIA MALEWA, « Perceptions de la "justice des vainqueurs" : engagements de la CPI en processus de paix et de réconciliation en Ouganda, en République démocratique du Congo et en Côte d’Ivoire », Afrique et développement, volume 40, n° 2, 2015, p.143-175.
- Mutoy MUBIALA, « Vers un renouveau de la justice transitionnelle en RDC », Africa Policy Brief, Egmont Institute, n° 34, mai 2021.
- Denis MUKWEGE, « Plaidoyer pour l’adoption d’une stratégie nationale de justice transitionnelle », Fondation Panzi, 5 juin 2021.
- Denis MUKWEGE : « La situation est explosive à l’est du Congo et nous devons agir vite », RFI, 1 octobre 2020.
Les différentes guerres qu’a connue la République démocratique du Congo ont fait naitre un besoin de justice, de recherche de vérité et de réparation auprès des victimes ainsi que de leurs familles. Cette forme de justice dite « transitionnelle » est souvent considérée comme la réponse adéquate aux conséquences néfastes occasionnées par le conflit[1]. Il faudrait cependant pour sa mise en œuvre répondre à certains préalables dont le plus important est d’être dans une situation pacifiée ou non conflictuelle. Il y a eu des expériences de justice transitionnelle(JT) en RDC , notamment pendant la période de la conférence nationale souveraine (CNS) en 1990 avec les commissions des assassinats et des biens mal acquis, puis avec la mise en place de la fameuse Commission vérité et réconciliation (CVR) de triste mémoire après le processus de paix de Sun City en décembre 2002. En dépit de ces tentatives, la question se pose toujours avec acuité. Du reste l’instabilité chronique de la RDC a été nuisible à la paix, ce qui ne lui a pas permis de mener avec succès, un processus de Justice transitionnelle. En 2019, la RDC a connu sa première alternance démocratique et pacifique malgré des élections difficiles en termes d’organisation. Dans son discours d’investiture, le 24 janvier 2019, le nouveau Président, Félix Antoine Tshisekedi Tshilombo , a souligné qu’il ferait de la réconciliation nationale l’une de ses priorités. Il décidera ensuite, dans son discours du 6 décembre 2020, de relancer le processus de justice transitionnelle en RDC. Cette perspective engendre des défis majeurs notamment sur le modèle de justice transitionnelle, son organisation dans le temps et dans l’espace, le type d’organe institué à cet effet et la nature de ses compétences. Autant de défis importants qui devront être sur-montés. Cet article s’efforce d’expliquer la raison des échecs des tentatives de justice transitionnelle en RDC et de voir si la JT est possible dans un contexte de changement de régime. On verra qu’il existe un intérêt pour la justice transitionnelle mais que celle-ci se heurte à des défis pour fonctionner, des défis qu’il faudra affronter pour qu’elle ne reste pas purement « cosmétique ». La présente réflexion aborde le régime antérieur et l’enclenchement du processus(I), la transition politique et constitutionnelle ayant conduit au processus de JT (II), le processus lui-même(III) et son issue et les possibilités du renouveau de la JT comme l’envisagent les nouvelles autorités congolaises (IV).
I. Le régime antérieur et l'enclenchement du processus de Justice transitionnelle en RDC
Contrairement à l’idée répandue selon laquelle, l’expérience congolaise en matière de justice remonte au lendemain de la transition politique de 2003 avec la mise en place de la CVR, l’idée de JT remonte déjà à la période de la Conférence nationale souveraine (CNS). C’est en ce moment que le Congo-Zaïre s’y est essayé soit au même moment que l’Amérique latine[2]. Il s’agissait à l’époque de se focaliser sur les violations des droits humains du régime dictatorial du Mobutu. La fin de guerre froide et le vent de la démocratisation en Afrique avaient obligé le régime Mobutu à accepter l’idée d’une Conférence nationale souveraine. Cette dernière avait créée deux commissions pour traiter, d’une part, des assassinats et des violations des droits humains, d’autre part, des questions des biens dits mal acquis. La présente étude va mettre l’accent sur le processus de justice survenu après l’accord de paix de Sun city en 2002. On examinera successivement le contexte historique (A) et l’enclenchement du processus de JT en RDC (B).
A. Contexte historique de la République Démocratique du Congo :
une guerre sans fin ?
Officiellement, l’accord de paix de Sun City de 2003 avait mis fin à deux décennies de conflit en République démocratique du Congo mais, dans la pratique, le conflit perdure, notamment dans l’est du pays. Les causes du conflit sont complexes. Pour le gouvernement congolais, les ingérences régionales (Rwanda, Ouganda etc) constituent le principal moteur du conflit. Tel est le sens des discours sur la « balkanisation » du pays. Pour les donateurs occidentaux, la racine du conflit congolais remonte à des décennies de mauvaise gestion ou d’autoritarisme par le gouvernement central, entrainant la déroute de l’État et l’émergence de poches d’instabilité à l’Est du Congo[3]. Selon la société civile, les causes du conflit sont largement internes : la course pour le pouvoir, l’accès aux ressources naturelles par les acteurs nationaux et locaux, les conflits intercommunautaires[4]. En effet, depuis 1992-1993, une guerre civile déchire le Kivu, due notamment à des revendications nationalistes des « banyarwanda »[5]. C’est en octobre 1996 que le conflit prend de l’ampleur avec la rébellion des Tutsis depuis les plateaux de Minembwe au Sud-Kivu. La création de l’Alliance des forces démocratiques pour la libération du Congo (AFDL) et l’invasion du Congo par la coalition Ouganda-Rwanda-Burundi avec son propre agenda (la destruction des camps des réfugiés et le pillage des minerais) vont aggraver la situation. Ces acteurs ont un ennemi commun : Mobutu qu’ils veulent évincer en prétendant vouloir démocratiser le pays. On trouve aussi des « tireurs des ficelles » dans les milieux internationaux. Les États-Unis, notamment, ont joué un rôle crucial[6]. Cette guerre de l’AFDL, dite « guerre de libération » implique aussi des États africains[7]. Après le renversement du régime Mobutu, un autre cycle de conflits a refait surface et le pays s’est retrouvé divisé en trois parties. On est passé d’une guerre dite « de libération » à une guerre d’agression avec l’intervention de pays voisins (Ouganda, Rwanda etc.) et la naissance de mouvements rebelles, comme le Rassemblement congolais pour la démocratie (RCD-Goma) soutenu par le Rwanda et le Mouvement pour la libération du Congo (MLC) soutenu par l’Ouganda. Plusieurs violations des droits de l’homme ont été commises pendant cette période.
En réponse à ces multiples crises, plusieurs conférences ont été initiées pour le retour de la paix. On peut citer celle de Sun City sous les auspices de Thabo Mbeki, à l’époque, président de l’Afrique du Sud. Elle a eu le mérite de doter le pays, longtemps déchiré par les guerres d’une constitution de transition avec la mise en place de nouvelles institutions après la réunification du pays. Par consensus, une formule originale (un président et 4 vice-présidents) a été trouvée pour une gestion partagée du pays entre les ex-belligérants congolais. Ainsi, un gouvernement d’union nationale regroupant les anciens belligérants a été mis sur pied afin de restaurer l’autorité de l’État sur toute l’étendue du pays et de conduire le Congo vers ses premières élections démocratiques en 2006[8]. Alors que les lueurs de paix portées par la Constitution de la transition et l’accord global et inclusif de Sun City 2003 pointaient à l’horizon, une nouvelle spirale de violences a pris corps à travers la rébellion menée en 2004 par un général dissident de l’Armée nationale qui venait de se former à la suite de l’intégration de toutes les forces armées, en la personne de Laurent Nkunda Batware. Un autre accord de paix fut signé en 2009 à Goma avec le Congrès national pour la défense du peuple (CNDP) de Nkunda suivi de mesures d’amnistie pour mettre fin à cette rébellion.
En 2012, des anciens combattants du CNDP de Nkunda et des déserteurs des forces armées nationales ont formé un mouvement rebelle – le M23 – dirigé à sa création par Bosco Ntaganda. Dans le souci de pacifier l’Est de la RDC, onze pays africains ont signé en février 2013, l’Accord-cadre d’Addis-Abeba qui interdit aux pays extérieurs de soutenir les mouvements rebelles et encourage une série de réformes pour préparer la reprise économique et la démocratisation du pays[9]. Depuis 2013 à ce jour, l’Est de la RDC est toujours en proie des violences causées par des groupes armés. L’état de siège décrété par le Président Tshisekedi n’a pas permis jusque-là, de changer la donne[10].
B. L’enclenchement du processus de justice transitionnelle en RDC
C’est l’Accord de paix de Sun City qui a déclenché le processus de justice transitionnelle en RDC. Les parties signataires de l’Accord global et inclusif sur la transition en RDC (signé le 16 décembre 2002) ont « accepté de conjuguer leurs efforts en vue d’aboutir à la réconciliation nationale »[11]. À cet effet, elles ont décidé d’accorder l’amnistie aux auteurs de faits de guerre et d’infractions politiques et d’opinion, à l’exception des cri-mes de guerre, des crimes de génocide et des crimes contre l’humanité[12]. L’idée d’instaurer une CVR en RDC a été proposée et soutenue par certains délégués de la société civile congolaise qui faisaient partie de la composante « Forces vives » au Dialogue inter congolais de Sun City en 2002. Les différentes atrocités et violations graves des droits humains commises durant les guerres dite de « libération » entre 1996 et 1997 et celle « d’agression » entre 1998 et 2002 ont suscité auprès de la population congolaise, le besoin d’un processus de réconciliation nationale et de recherche de la vérité sur ces crimes. Les délégués de la société civile avaient fait de la création d’une CVR l’un de leurs chevaux de bataille durant les négociations politiques en Afrique du Sud[13]. Il en a été de même de la demande visant à créer un Tribunal pénal international pour la RDC, demande inclue dans une des résolutions issues de l’Accord de Sun City, même si cela n’a pas abouti.
Les délégués de la société civile étaient donc, les principaux artisans de la création de cette CVR et d’un processus de justice transitionnelle pour promouvoir la réconciliation. Les représentants de l’Église étaient les plus ardents défenseurs de la CVR au Dialogue inter congolais[14].
II. La transition politique et constitutionnelle ayant conduit au processus de Justice transitionnelle
L’Accord global et inclusif du 17 décembre 2002 et la Constitution de la Transition adoptée en mars 2003 ont marqué la fin d’une longue période de négociations de paix, menées par les différents participants au Dialogue inter congolais, avec une forte implication de la communauté internationale[15]. La période de transition, qui a commencé le 30 juin 2003 pour se terminer 3 ans plus tard, a préparé la transition du pays vers ses premières élections démocratiques en 2006. Il sied dans un premier temps d’analyser les négociations de paix déployées (A) avant d’analyser la période de transition ( au niveau politique et constitutionnel (B).
A. Analyse des négociations de paix pour mettre fin aux conflits
L’option levée pour mettre fin au régime de Mobutu par certains acteurs de la communauté internationale avec l’appui de certains pays voisins ( Rwanda, Ouganda) a créé pour la RDC plus de problèmes qu’elle n’en a résolus. Elle a plongé le pays dans un cycle de conflits qui continuent à résister aux divers et robustes efforts de paix[16].
Après la chute de Mobutu, l’Alliance mise en place le 17 mai 1997 pour régler la succession de celui qui se faisait appelé « roi du Zaïre » n’a pas tenu 14 mois. Le 2 août 1998, une nouvelle guerre débuta. La pays a alors été au bord de l’éclatement[17]. Il y a eu plusieurs administrations autonomes parrainées chacune par un pays voisin[18]. Par la suite chaque parrain d’une rébellion a fait appel à ses propres alliés souvent en échange de l’accès aux ressources minières de la RDC[19]. Voici les principales initiatives déployées pour mettre fin à la deuxième guerre ( de 1998 à 2003).
1. L’ Accord de Lusaka
Cet accord a été signé le 10 juillet 1999, en Zambie, par les Chefs d’États des six pays impliqués dans le conflit (RDC, Zimbabwe, Namibie, Angola, Rwanda et Ouganda), mais non par le Burundi, qui ne figure pas parmi les signataires. Il n’a même pas pris part aux négociations qui ont conduit à la conclusion de l’Accord alors que sa présence dans la guerre et sa qualité de belligérant est indiscutable. Les groupes rebelles congolais ont été contraints tous ensemble de signer le dit accord après toutes les autres parties alors qu’ils avaient pas pris part aux négociations. Il a été décidé que dans les 24 heures qui suivront la signature de l’accord, toutes les attaques aériennes, terrestres et par voie de mers doivent cesser et les forces armées doivent se retirer. Ensuite, une commission militaire conjointe composée des représentants de chaque partie au conflit et placée sous la présidence d’une personnalité neutre désigner par l’OUA, devrait être mis sur pied afin d’observer l’application de l’accord de cessez-le-feu. Une force de maintien de la paix devrait être déployée par l’ONU pour assurer la bonne application de l’accord. Enfin, les groupes armés devraient être traqués et désarmés. Difficile d’appliquer cela dans la pratique parce ce que ces groupes armés continuaient de recevoir le soutien du Rwanda et de l’Ouganda. L’accord de Lusaka a mis aussi l’accent sur la réconciliation nationale. Concrètement, il a été demandé au gouvernement de la RDC d’engager des pourparlers avec les groupes d’opposition non armée, les mouvements rebelles ainsi que la société civile pour un dialogue national qui devrait aboutir à des élections démocratiques. Malheureusement, cet accord n’a pas empêcher les belligérants de continuer les combats. En plus des morts qui en résultent, des millions de congolais sont déplacées ou succombent, victimes de famines et de maladies. Parmi les lacunes de cet accord, on peut noter le fait qu’il ne tirait pas les conséquences de la situation qui prévalait en RDC à la suite de la guerre imposée par ses trois voisins ( le Rwanda, l’Ouganda et le Burundi). L’Accord était muet sur le fait de l’agression perpétrer contre la RDC par ses voisins[20]. Il était aussi muet sur le respect du principe de la non-immixtion dans les affaires intérieures des États, consacré pourtant par l’article 2, § 7 de la Charte de l’ONU. Deux conséquences majeures de cet accord. La première est la reconnaissance de partition de la RDC et la négation de sa souveraineté sur la zone occupée par les forces étrangères. La deuxième est la création de la mission des Nations unies au Congo (Monuc), comme mission de maintien de la paix en RDC à partir de 1999. Le Conseil de sécurité a d’ailleurs voté un nombre impressionnant de résolutions poursuivant le même objectif. Pour rendre possible un dialogue entre congolais, supposé mettre fin à la guerre, des efforts furent entrepris pour arriver à un accord avec les principaux parrains des rebellions[21]. La Monuc a soutenu les efforts de paix entre les parties au conflit notamment pour l’organisation du dialogue inter-congolais qui a officiellement mis fin à la deuxième guerre (celle de 1998 à 2003). Par ailleurs, cette mission de maintien de la paix a été fortement critiquée pour sa passivité et son inaction quant à la protection des civils durant le conflit. Une des pires tragédies depuis la seconde guerre mondiale, la guerre civile congolaise prend une nouvelle tournure en 2001 avec l’assassinat du président Kabila et son remplacement par Joseph. Ce dernier favorise l’ouverture d’un dialogue politique en 2002.
2. L’Accord de Sun City
Signé en avril 2002, il s’inscrit dans le cadre du dialogue inter congolais qui, lui-même fait partie intégrante de l’Accord de Lusaka. L’Accord de Sun city est un accord politique « cadre » conclu entre l’État congolais, les composantes de certains mouvements rebelles en l’occurrence le Mouvement de libération du Congo (MLC), certains partis politiques et l’ensemble de la société civile. Contrairement à l’Accord de Lusaka, il relève entièrement de l’ordre juridique interne quant aux parties et quant à son objet[22]. Il énonce quelques principes, prévoit les principales institutions de l’État et les prérogatives de chacune d’elles et désigne les animateurs de ces institutions. Il s’agit d’un accord politique pour la gestion consensuelle de la Transition en RDC. Cet accord a eu comme conséquences : la fin de la belligérance dans les zones sous contrôle des seigneurs de guerre ; la réunification partielle du pays et la reprise de la libre circulation des personnes et des biens. Quoique imparfait et loin d’être inclusif, l’accord de Sun city a été d’une grande utilité. Il a marqué un pas important vers le retour de la paix en RDC. Cet accord a confirmé l’idée qu’il était possible aux congolais d’aboutir à quelque chose grâce à leurs propres efforts sans médiation ni facilitation d’aucune nature[23].
3. L’Accord global et inclusif de Pretoria
Conclu sous la double médiation onusienne et sud-africaine, il a été signé décembre 2002 en présence des témoins de l’Accord de Lusaka sur le cessez-le-feu en RDC. Il proclame plusieurs principes dont notamment la nécessité de faire participer toutes les parties à la gestion politique durant la transition, le caractère inclusif et global de l’Accord dont dépend la paix et la sécurité du pays. De même, la stabilité des institutions de la Transition. On peut cependant regretter que cet accord ne condamne pas le recours à la force comme moyen d’accéder au pouvoir au Congo. Il n’y a non plus, de disposition dans l’accord qui engage les belligérants d’hier en particulier et toutes les parties en général, à renoncer à jamais à la guerre et à la violence dans leur rapport réciproques[24]. Il reste muet quant aux modalités et au mécanisme d’organisation de la réconciliation nationale, en dehors de la loi d’amnistie et des mesures d’apaisement (grâce, réduction de peines etc,). Toutefois, c’est un accord qui a complété l’Accord de Sun City et a permis de gérer la transition démocratique en RDC avant l’organisation des premières élections en 2006.
4. La Conférence internationale pour la paix et la sécurité dans la région des grands Lac (CIRGL)
C’est l’une des plus importantes initiatives de paix pour le cas du Congo. La Conférence a été convoquée le 2 février 2000 par la résolution 1291 des Nations unies et s’est tenue sous les auspices de l’Union africaine et de l’ONU avec l’appui des donateurs internationaux. Elle a réuni autour de la table de négociation 11 pays directement concernées dans le conflit[25]. Parmi ces pays, il y a ceux qui sont directement engagés en guerre en RDC (la RDC, le Burundi, l’Ouganda et le Rwanda), d’autres qui sont touchés par l’impact du conflit (l’Angola, le Congo-Brazza, la RCA, le Soudan) et d’autres encore qui ont accueillis les réfugiés congolais sur leur territoire (le Kenya, la Tanzanie et la Zambie). D’autres pays se sont ajoutés par la suite (la Namibie, le Malawi, le Botswana et le Zimbabwe). Cette conférence est venue consolider les acquis de l’Accord global de Pretoria parce que le premier sommet des 11 chefs d’État s’est tenu en 2004 à Dar-es-Salam (Tanzanie) et a fixé quatre objectifs à la Conférence à savoir :
▸ Transformer la région des Grands Lacs en un espace de paix durable et de sécurité ;
▸ Rétablir la stabilité politique et sociale ;
▸ Partager la croissance et le développement économique
▸ Promouvoir la coopération entre ces différents pays
La Conférence a par la suite adoptée plusieurs documents et pactes, il s’agit notamment du Pacte sur la sécurité, la stabilité et le développement dans la région des Grands Lacs en 2006, le Protocole de non-agression et de défense mutuelle dans la Région des Grands Lacs, le Protocole sur la lutte contre l’exploitation illégale des ressources naturelles. Tous ces instruments peuvent être considérés comme les acquis de la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs. La limite la plus fondamentale de cette initiative est selon Rigobert Minani, ce que l’on pourrait qualifier du non-dit de la Conférence même[26]. La RDC pays agressé par ses voisins ( Burundi, Ouganda et Rwanda) était sans doute le premier intéressé en urgence par la résolution de la crise. Par contre l’attention des autres pays impliqués dans le conflit glissa vers des préoccupations économiques. Les pays de la région et de la communauté internationale avoueront s’intéresser à la RDC car le développement dans toute la sous-région dépendait en grande partie de la stabilité de la RDC[27]. La Conférence va alors revenir en permanence sur la nécessité de l’intégration régionale pour construire la paix en RDC sans faire le point sur le conflit lui-même[28].
B. Analyse de la transition politique et constitutionnelle en RDC
Il s’agit d’analyser la transition politique (objectifs et défis) (1), avant le processus constitutionnel durant cette période (2).
1. Transition politique (objectifs et défis)
La transition politique en République démocratique du Congo a été lancée par l’Accord de Pretoria en 2002[29]. Officiellement ouverte le 30 juin 2003, elle devrait se clore le 30 juin 2006 avec l’organisation des élections. Les objectifs de cette transition politique tels que défini au Chapitre II de l’Accord de Pretoria consistent en[30] :
▸ La réunification, la pacification, la reconstruction du pays, la restauration de l’intégrité territoriale et le rétablissement de l’autorité de l’État sur l’ensemble du territoire ;
▸ La réconciliation nationale ;
▸ La formation d’une armée nationale, restructurée et intégrée, l’organisation des élections libres et transparentes à tous les niveaux permettant la mise en place d’un régime constitutionnel démocratique ;
▸ La mise en place des structures devant aboutir à un nouvel ordre politique.
S’agissant des institutions de la transition, l’Accord de Pretoria indique que pendant la période de la transition, il est créé un exécutif de la transition, un parlement de la transition composé d’une Assemblée nationale et d’un Sénat, un pouvoir judiciaire constitué notamment des Cours et tribunaux existants, et des institutions d’appui à la démocratie, dans les conditions déterminées dans la Constitution de la transition. Les institutions de la transition sont constituées des 3 pouvoirs traditionnels et des institutions dites « d’appui à la démocratie » et de l’armée. Parmi ces institutions d’appui à la démocratie, on peut citer : la Commission électorale indépendante, l’observatoire national des droits de l’homme, la Haute autorité des médias, la Commission vérité et réconciliation, la Commission de l’éthique et de la lutte contre la corruption. La durée de la transition est de 24 mois. Elle prend effet à partir de l’investiture du gouvernement de transition et prend fin avec l’élection du nouveau président de la République. On peut retenir que durant cette période de transition, dont certains considèrent comme la dernière transition en RDC[31], la cohabitation n’était pas heureuse. Déjà la répartition des responsabilités (conformément à l’Accord global et inclusif) a été difficile au niveau de la territoriale. Les gouverneurs et les vice-gouverneurs ne seront nommés qu’en mai 2004. Les composantes et entités n’ont pas pu dégager un consensus quant à la répartition des responsabilités dans la diplomatie et les entreprises publiques. Il a fallu attendre 2005 pour voir la nomination des mandataires des entreprises. La formule « 1+4 » c’est-à-dire un président accompagné de 4 vices-présidents était celle qui devrait gérer la transition. Le président avait une certaine prééminence en raison du dispositif constitutionnel mis en place. Mais dans la pratique il devrait composer avec les autres. L’installation des institutions et le partage des postes ont davantage préoccupé les acteurs de la transition politique que les préparatifs relatifs aux étapes fondamentales liées à l’organisation des élections. Ces élections constituaient le point culminant de la Transition. Elles ont fini par avoir lieu en 2006 avec un léger retard dû au contexte difficile et aux questions logistiques. Joseph Kabila a été élu président de la République après le deuxième tour face à Jean Pierre Bemba (ancien chef rebelle et président du MLC). Cela marque la fin de la période de la transition et le début de la 3ème République.
2. Le processus constitutionnel de la transition
La Constitution de la transition a été élaborée sur la base de l’Accord global et inclusif sur la transition en République démocratique du Congo signé à Pretoria en décembre 2002. Cet accord constituait la seule source du pouvoir pendant la transition. Elle a été promulguée le 4 avril 2003 par le Président Joseph Kabila. Cette Constitution a consacré la formule « 1+4 » retenue par les composantes lors du Dialogue inter congolais de Sun City. La Constitution de la transition garanti l’inviolabilité des libertés et droits fondamentaux de la personne humaine[32]. Elle fixe aussi l’organisation et l’exercice du pouvoir. Elle s’était donnée comme objectif d’« édifier un État de droit durable fondé sur le pluralisme politique, la séparation des pouvoirs entre l’exécutif, le législatif et le judiciaire, la participation citoyenne à l’exercice du pouvoir etc. »[33]. Les acteurs de la transition ont souhaité garantir une transition pacifique fonctionnant selon les principes de la consensualité, de l’inclusivité et de la non-conflictualité et reposant sur une répartition aussi juste que possible des différentes responsabilités d’État entre les composantes et entités du Dialogue inter congolais… Ce texte adopté par la plénière du Dialogue inter congolais devrait cesser de produire ses effets à l’entrée en vigueur de la Constitution adoptée à l’issue de la transition.
III. Le processus lui-même
Durant les négociations politiques à Sun City, les différents belligérants (surtout les rebelles) étaient beau-coup plus intéressés par le partage du pouvoir que par la gestion d’un passé douloureux à travers les mécanismes de justice transitionnelle. À l’inverse, la société civile s’opposait à l’amnistie des crimes internationaux et plaidait en faveur de l’instauration d’un Tribunal pénal international pour la RDC et d’une Commission vérité et réconciliation. Cette approche s’est heurtée à la dynamique de contestation des différents acteurs impliqués dans le processus de consolidation de la paix[34]. Les acteurs ont agi, les uns comme promoteurs, les autres comme adversaires de la JT. L’attitude de ces acteurs étaient influencée par les points de vue divergents qu’ils avaient sur les causes du conflit et sur la manière de gérer un passé de violences [35]. Ce manque de consensus sur l’utilité de la justice transitionnelle était un obstacle majeur à sa mise en place. On va passer en revue les efforts consentis en faveur de la justice transitionnelle durant la transition politique en RDC. On distinguera le cas de la CVR (A) des autres mécanismes de JT (poursuites pénales – CPI et juridictions nationales – et amnisties) (B).
A. Le contenu du processus de JT envisagé pendant la transition : la CVR
Bien souvent à la fin des confrontations pour la conquête du pouvoir (comme c’est le cas du Congo) se pose la préoccupante question de savoir comment procéder pour traiter le dossier de multiples crimes commis par les uns et les autres. Faut-il absolument faire intervenir la justice ? Faut-il « passer l’éponge » et privilégier la paix et la réconciliation ? Dans le cadre de la recherche de la solution à cette équation, sont mises en places, des commissions dites vérité et réconciliation, inspirées du modèle sud-africain post apartheid, comme la CVR de la RDC, et la CVR de la Côte d’Ivoire. L’analyse de ces structures suffira à démontrer que l’objectif de ce mécanisme n’est pas incompatible avec celui de la justice et que sa mise en œuvre n’échappe pas aux critiques[36]. Les commissions vérité et réconciliation sont des organes non judiciaires, officiels et temporaires, mis en place pour enquêter sur des exactions commises à grande échelle, et parfois pour contribuer à la réconciliation et au rétablissement d’une paix sociale durable[37]. Le continent africain apparaît comme un véritable laboratoire d’expérimentation des commissions-vérité[38].
Dans le cas de la République démocratique du Congo, l’idée de mettre en place des mécanismes de justice transitionnelle procédait de la nature particulièrement délicate de la gestion de l’après-guerre en termes de paix. Cette gestion obligeait à regarder, en les repensant, les expériences des autres peuples, en même temps qu’elle exigeait des autorités de la transition un réel sens de justice et surtout une vraie capacité de panser toutes sortes de blessures et des plaies dues aux affres d’un tel contexte[39]. Voyons le cadre normatif de la CVR(1) et son mandat (2).
1. Cadre normatif de la CVR
La CVR a été créée par une résolution de l’Accord Global et inclusif[40] et l’article 154 de la Constitution de transition de 2003 qui la prévoyait parmi les institutions d’appui à la démocratie. Une loi organique portant organisation et fonctionnement de la CVR fut promulguée en 2004. Elle déterminait en son art. 5 le mandat reconnu à la CVR. Avant d’examiner en détail les missions de la CVR, on peut noter qu’il y a 4 documents importants qui fondent son cadre normatif :
▸ L’Accord global et inclusif sur la transition en RDC, signé à Pretoria, en date du 17 décembre 2002, spécialement, le point III, alinéa 8 ;
▸ La résolution du Dialogue inter congolais CPR/04 ;
▸ La Constitution de la transition promulguée le 4 avril 2003, spécialement les articles 154 à 160 ;
▸ La loi n°04/018 du 30 juillet 2004 portant organisation, attributions et fonctionnement de la CVR.
2. Mandat de la CVR pendant la transition politique
La CVR a été l’une des cinq institutions[41] de la transition prévues par l’art. 154 de la Constitution de transition du 4 avril 2003. Elle se greffait sur les institutions traditionnelles de l’État (présidence, parlement, gouvernement, cours et tribunaux …). Le mandat de cette Commission était prévu à l’art 5 de la loi organique qui la créait. Cette loi prévoyait que le mandat de la Commission n’était pas seulement d’enquêter sur les violations des droits de l’homme, mais aussi de s’engager dans « la prévention ou la gestion des conflits lorsqu’ils surviennent, par la médiation entre les communautés en conflit » et de « promouvoir la guérison » et la restauration de la confiance mutuelle entre les Congolais[42]. Il s’agissait d’établir un bilan des crimes et violations qui avaient été commis, de déterminer le sort des victimes, de prévoir des mesures de réparation et de promouvoir la réconciliation. La CVR pouvait aussi connaître des crimes commis en dehors du territoire de la RDC, mais en relation avec les conflits politiques congolais [43]. Le champ temporel de son action couvrait l’histoire de la RDC depuis le 30 juin 1960 jusqu’à la fin de la transition, c’est-à-dire, jusqu’en novembre 2006[44]. Comme toutes les institutions d’appuis à la transition, elle a été présidée par un représentant de la société civile, tandis que les membres de son bureau étaient issus des différentes composantes du Dialogue inter congolais. Au total, la commission comptait 21 membres, dont 8 membres désignés par les composantes et 13 membres supplémentaires choisis parmi les personnalités des confessions religieuses, des associations savantes, des associations féminines.
Contrairement aux autres institutions d’appui à la démocratie, la CVR congolaise a été la dernière à être mis en place. Cela est dû notamment à la dynamique de contestation des différents acteurs impliqués dans le processus de consolidation de la paix, à l’élaboration de sa loi et aux tractations pour la désignation des membres. Alors qu’elle devait commencer à fonctionner depuis le 23 août 2003, sa loi organique n’a vu le jour que le 30 juillet 2004, soit deux ans avant la fin de la transition pour évaluer 43 ans d’existence du Congo-Zaïre[45]. S’agissant de sa structure, la CVR congolaise avait deux commissions spéciales : la Commission spéciale vérité et la Commission spéciale réconciliation[46]. Il faut noter la justice transitionnelle dans l’idée des initiateurs de cette CVR reposait sur deux concepts fondamentaux : la vérité d’une part, la réconciliation d’autre part. Par vérité, il faut entendre, toute manifestation claire et objective de la réalité historique des faits, crimes et violations des droits de l’homme ayant directement ou indirectement, dans la période concernée, causé à une ou plusieurs personnes un préjudice tant moral, physique, social que matériel[47]. La réconciliation quant à elle, suppose la recherche de tout mécanisme destiné à rétablir la paix, la concorde et l’unité nationale, c’est-à-dire, le rétablissement de l’harmonie, de la concorde, de la paix de cœur et de l’esprit entre Congolais ou groupes de Congolais[48].
B. Autres efforts de justice transitionnelle pendant la transition politique
À part la CVR, on peut inclure dans les efforts de justice transitionnelle, l’amnistie (1), les poursuites judi-ciaires (2) etc. Il y a lieu d’indiquer notamment des efforts et réformes qui ont été faites pour renforcer la capacité de poursuivre les crimes internationaux devant les juridictions nationales (réformes législatives, renforcement des capacités, chambres foraines etc).
1. L’amnistie
Les délégués au dialogue inter congolais ont considéré que l’amnistie pouvait réaliser l’objectif de réconciliation nationale. Cette amnistie ne s’appliquait cependant pas à la triade classique des crimes de droit international que sont le génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre . C’est ce qui ressort de la loi portant amnistie pour faits de guerre et infractions politiques et d’opinion, promulguée le 19 décembre 2005. Dans le contexte de pourparlers de paix, il se pose souvent le dilemme entre poursuivre ou amnistier. Les ex-combattants congolais avaient exigé l’octroi d’une amnistie générale pour la signature de l’accord de paix. Au contraire, la société civile s’est mobilisée pour que les responsables des crimes graves répondent de leurs actes devant la justice tant nationale qu’internationale. La loi d’amnistie n’excluait donc pas que les auteurs des crimes précités de droit international, puissent être poursuivis aussi bien devant la justice pénale congolaise que devant la justice pénale internationale[49]. Après avoir échoué(pour des raisons développer plus loin) à rechercher la vérité et à révéler la vérité aux victimes à travers la CVR, le gouvernement de transition privilégia la mise en œuvre des institutions de clémence, en l’occurrence, l’amnistie. D’après Adolphe Kilomba, c’est le seul mécanisme de justice transitionnelle qui fonctionna pendant cette période[50]. Le pays a connu depuis lors, plusieurs lois d’amnistie qui sont considérées par certains acteurs de la société civile comme « une prime à la capacité de nuire »[51]. Il y a en effet beaucoup de lois d’amnistie qui ont été adoptées mais il est important de souligner que (i) les amnisties étaient sur papier,(ii) limitées dans la mesure où elles excluaient la triade précitée des crimes de droit international (bien que la notion de « fait de guerre »,ne soit pas défini juridiquement, elle fait référence à tout fait de violence non interdit par le DIH) et (ii) il y a eu des grosses lacunes dans l’implémentation de ces lois d’amnistie, ce qui a résulté dans une impunité de facto. Ce qui fait dire à Valérie Arnould que les lois d’amnisties ont été un échec aussi bien du point de vue de la justice que du point de vue de la paix[52]. Les participants au Dialogue inter congolais pensèrent à tort que seule l’amnistie suffirait à réaliser la réconciliation nationale[53]. Même la CVR qui a été créée n’a pas pu réaliser cette réconciliation. Elle a eu au contraire échoué lamentablement.
2. Les poursuites pénales
Il apparaît que la question de la justice pénale n’a pas fait l’objet de beaucoup de discussions lors du Dialogue inter congolais. Le texte final du Dialogue ne contient pas un engagement clair à poursuivre pénalement les responsables des crimes au niveau national. Les délégués au Dialogue ont cependant, recommandé l’instauration d’un Tribunal pénal international pour la RDC. À ce jour, cette recommandation est restée lettre morte. Cependant, les acteurs internationaux (ONU, UE, et d’autres bailleurs de fond) ont appuyé des efforts de renforcement de l’État de droit et de la lutte de contre l’impunité. Par contre, la volonté politique nationale de poursuivre les responsables des crimes est restée limitée, pour ne pas dire inexistante[54]. Les autorités congolaises ont préféré saisir la Cour pénale internationale en mettant en avant l’incapacité des juridictions congolaises de poursuivre les crimes visés dans le Statut de Rome (crime de guerre, génocide, crime contre l’humanité). L’action de la Cour n’a permis de poursuivre qu’un nombre limité d’auteurs et essentiellement des « petits poissons » comme Thomas Lubanga, Germain Katanga et Mathieu Ngudjolo. Mais cette action de la Cour a du moins poussé les juridictions militaires congolaises à mener à partir de 2006, des poursuites au niveau national grâce au soutien de la Monuc/Monusco et d’autres partenaires internationaux. Parallèlement à ces poursuites, il y a eu des réformes législatives et un renforcement des capacités, des chambres foraines[55] etc. L’Union européenne par exemple, a entrepris un audit du secteur de la justice en 2004, qui a conduit à la création d’un comité mixte de justice, un mécanisme de coordination entre donateurs et gouvernement pour soutenir la réforme judiciaire nationale. Toutes ces initiatives pendant cette période de transition n’ont pas permis de prendre en charge les crimes de droit international com-mis avant l’avènement de la CPI (1993 à 2003). Ces crimes sont restés impunis.
IV. L’issue du processus de Justice transitionnelle : bilan chaotique de la CVR congolaise, quelques leçons à tirer et Possibilités de la JT en RDC après « changement de régime »
A. Bilan de la CVR congolaise
Que peut-on retenir du bilan du processus de justice transitionnelle engagé durant la période de transition en RDC ? Dans les missions assignées à la CVR, on retrouve entre autres, la quête de la vérité, la promotion de la justice (poursuites judiciaires), la réconciliation, l’amnistie à travers le pardon, la réparation et les réformes (consolidation de la paix). Cette approche holistique de la justice transitionnelle ne sera pourtant pas appliquée par les acteurs de la transition politique pour plusieurs raisons, notamment parce qu’ils l’estimaient contraire à leurs intérêts, surtout qu’ils étaient presque tous impliqués dans les violations des droits de l’homme et du droit internationalh umanitaire[56]. Comment pouvait-on s’attendre à la réconciliation alors qu’il y avait probablement beaucoup de mauvaise volonté à faire amende honorable et à pardonner.? Les seigneurs de guerre n’avaient aucun intérêt à déballer leur linge sale en public. On a tenté de rapprocher la CVR de la RDC avec celle de la République Sud-africaine en oubliant que les circonstances qui ont amené la création de la seconde ne sont pas les mêmes. Le bilan de cette CVR congolaise fut chaotique en ce sens que celle-ci n’avait nullement atteint les résultats attendus d’elle. Elle n’a fait que quelques missions de pacification à Bukavu, Minembwe et au Kasaï. Un ancien membre de la Commission parle de 16% de travail réalisé par cette Commission[57]. Elle fait partie des commissions qui ont totalement échoué dans le monde[58]. Le Professeur Ngoma Binda, qui fut vice-président de cette Commission, estime que « l’expérience congolaise de vérité et réconciliation est dans le monde, la référence de base d’une Commission qui aura complètement échoué »[59]. De fait, jusqu’à la fin de son mandat, la CVR a été largement ignorée et inconnue de la majorité de la population[60]. Mis à part l’absence de volonté politique, les raisons de cet échec tournent autour des questions budgétaires, des missions trop ambitieuses assignées à la CVR, de l’absence d’un leadership, de retard dans sa mise en place etc. Le budget de la CVR était évalué à environ 1.700. 000 $ US pour les trois années de fonctionnement. Une somme insignifiante pour couvrir une période de 43 ans d’existence d’un État et pour un travail de quête de vérité. En outre, les acteurs politiques avaient confié des missions ambitieuses à la CVR, c’est en particulier le cas de la prévention ou de la gestion des conflits sans les moyens conséquents. Enfin, il était clair que certains animateurs de cette Commission n’avaient pas les compétences requises en matière de justice transitionnelle pour gérer cette Commission ni la crédibilité, compte tenu de leurs liens avec les belligérants qui se sont partagé le pouvoir lors des négociations de paix à Sun City ( à travers la formule 1+4)[61]. Il était difficile de pouvoir s’assurer de la confiance des victimes et des témoins qui voyaient leurs bourreaux dans l’image de la CVR.
Il s’est révélé certainement que le constat d’échec établi pour le compte de la CVR congolaise au regard de la mission qui lui était assignée demeure un fait indéniable, mais tout aussi prévisible, même programmé[62]. La réconciliation reste encore une nécessité en RDC, compte tenu du nombre des crimes commis et des conflits ethniques notamment en Ituri, à Yumbi, etc.
B. Quelques leçons à tirer de l’échec du processus de JT
Après avoir examiné les causes de l’échec du processus antérieur de JT en RDC, il y a lieu de tirer quelques leçons qui portent notamment sur l’indépendance des commissaires(1), sur le mandat de la CVR (2), sur les moyens financiers et humains (3) et sur les amnisties(4).
1. L’indépendance des commissaires
Le succès d’une CVR est directement lié à la sélection des commissaires indépendants et impartiaux dont la procédure de sélection a été ouverte et transparente. Les commissaires de l’ancienne CVR faisaient partie des différentes composantes au Dialogue inter congolais. Ils n’étaient pas indépendants et impartiaux .
2. Le mandat de la CVR
La CVR a un mandat d’établissement des faits. Elle devrait disposer suffisamment de temps et de pouvoir approprié lui permettant de mener à bien son travail tels que les pouvoirs d’assignation à comparaitre, la perquisition et la saisie, ainsi que l’accès aux archives nationales et autres documents officiels . La politique de JT de l’Union africaine rappelle cette exigence[63]. Cette Politique constitue un cadre continental visant à fournir des orientations aux États membres de l’Union africaine (UA), sortant de conflits violents, de guerres et de régimes répressifs, pour élaborer des politiques, des stratégies et des programmes globaux et adap-tés à chaque contexte, dans le dessein de parvenir à une transformation démocratique et socio-économique, une paix durable (…)[64]. Il s’agit des lignes directrices sur la façon d’aborder et d’établir la responsabilisation, la vérité, la justice et la réconciliation à la suite de violations flagrantes des droits de l’homme dans les États membres de l’UA. La CVR congolaise avait un mandat vague et ambitieux.
3. Les moyens financiers et humains
La CVR congolaise manquait des moyens financiers et humains pour accomplir son mandat très ambitieux . La réussite d’une CVR dépend aussi des moyens mise à sa disposition pour l’établissement des faits. Comme il a été souligné plus haut, la CVR disposait d’un budget insignifiant pour couvrir une période de 43 ans d’existence du Congo.
4. Les Amnisties
Le processus de JT ne devrait pas permettre des amnisties « générales » ou inconditionnelles qui empêchent les enquêtes ( en particulier) en ce qui concerne, les crimes les plus graves visés par les lois de la République et les Conventions internationales ratifiées par la RDC. Il ne doit pas non plus favoriser l’impunité des personnes responsables de crimes graves ou perpétrer des cultures institutionnelles néfastes[65].
C. Possibilités de justice transitionnelle en RDC après un « changement de régime »
Les nouvelles autorités congolaises ont manifesté leur intérêts à mettre en place les mécanismes de justice transitionnelle. La relance du processus de justice transitionnelle en RDC fait donc suite à la volonté politique affichée au sommet de l’État, en particulier par le Chef de l’État dans son discours du 6 décembre 2020[66]. Pour éviter de reproduire les mêmes erreurs que le processus de JT précédent et avant la mise en œuvre d’une nouvelle CVR, il s’avère important de présenter les conditions préalables pour que cette fois-ci le processus de justice transitionnelle fonctionne. Il faut savoir ce que l’on veut (1), comment organiser ce processus dans le temps et dans l’espace (2), qui sera chargé de la réalisation de ce processus (3), et quelles compétences seront affectées à ces organes de JT (4).
1. Quel modèle de justice transitionnelle pour la RDC ?
Le véritable défi c’est la nécessité de formuler des priorités, de séquencialiser c’est-à-dire de planifier dans le temps, les actions à mener pour les rendre possibles. Plusieurs chantiers sont à mener certes, mais la séquentialisation des initiatives doit permettre la réalisation des piliers de la JT. Définir les priorités impose qu’on identifie d’abord quels sont les besoins des populations et communautés affectées par les crimes. Pour cela, des consultations populaires s’avèrent importantes. Elles aideront aussi à construire une stratégie nationale de justice transitionnelle basée sur les besoins des communautés. Le Ministère des droits humains de la RDC a entamé ce processus des consultations populaires dans plusieurs provinces (Tanga-nika, Kongo-Central, Nord et Sud Kivu). Dans la séquentialisation des initiatives, certains experts estiment que la recherche de la vérité peut venir avant la recherche des responsabilités ou être presque concomitantes avec les réparations[67]. Il faut aussi opérer des choix, c’est-à-dire conceptualiser et définir le modèle qu’on veut retenir. Comment organiser l’adéquation des moyens dont on dispose avec les objectifs que l’on veut réaliser. Cette question de modèle de JT a été abordée lors de la table ronde d’experts. Les participants ont envisagé « la décentralisation » du processus de justice transitionnelle en RDC.
2. Organisation dans le temps et dans l’espace de l’expérience de justice transitionnelle
Il s’agit d’un défi qui est plus logistique que juridique. Il faut rester raisonnable en réalisant les objectifs par étape. Évidemment, ce défi n’est pas le même dans un pays de petite taille qui est unifié que dans un pays aussi étendu et diversifié que le Congo. On peut envisager une forme de « décentralisation de la JT » qui serait unifiée par sa structure mais qui permettrait à chaque région de développer ses priorités. Les participants à la table ronde de Kinshasa avaient envisagé la prise en compte des expériences nationales, régionales et locales, formelles et informelles de justice transitionnelle opérant actuellement en RDC. À propos du mandat, le groupe d’experts a proposé que la nouvelle CVR s’intéresse à tous les crimes commis de 1990 à ces jours, avec une décentralisation opérationnelle du traitement des conflits intercommunautaires. La CVR au Kasaï-central serait ainsi un exemple de décentralisation.
Pour Xavier Philippe, ces deux vecteurs – l’espace et le temps – imposent une évaluation des moyens (humains et financiers) et un plan de déploiement qui soit cohérent[68].
3. Qui sera chargé de la réalisation de ce processus ?
Quels sont les acteurs ? En premier lieu, on trouve les autorités publiques nationales et provinciales qui sont, chargés d’initier le processus – leur rôle doit rester structurant et opérationnel. C’est, entre autre, pour garantir l’indépendance et la crédibilité du processus. Il appartiendra aux animateurs du mécanisme de mettre en œuvre le processus sans interférence politique. Au Congo, c’est le ministère des droits humains qui est en charge des questions liées à la justice transitionnelle. Ce ministère avait élaboré deux projets de décrets portant successivement sur la création d’une Commission nationale de justice transitionnelle et sur le Fonds d’indemnisation[69] ce, avant l’adoption d’une politique nationale de justice transitionnelle[70]. En même temps, le Cabinet du président de la République a pris une décision en date du 03 novembre 2021, portant nomination des membres d’un groupe de travail mixte , chargé de la préparation de la mise en œuvre de la justice transitionnelle(GTM-PTJ)[71]. Le deuxième type d’acteurs, celui qui est au cœur ce sont les institutions de justice transitionnelle qui doivent être indépendantes du gouvernement et impartiales – elles doivent être reconnues par ceux et celles auxquels elles s’adressent et faire l’objet d’une attitude irréprochable. Cela implique la disponibilité des moyens et une administration interne au mécanisme de JT capable d’assurer les missions sur le terrain en collaboration avec les branches provinciales de l’institution de JT. Le troisième acteur qui est en contact permanent avec les communautés affectées par les crimes, c’est la société civile. Elle joue un rôle de premier plan dans le processus de consultation menés avant la création de la CVR. Elle dispose d’un groupe de travail sur la justice transitionnelle(GTJT) regroupant toutes les organisations de la société civile travaillant sur cette thématique. Cependant, elle semble être mise à l’écart des préparatifs de la mise en œuvre de la justice transitionnelle. Il faut aussi mentionner le rôle des Nations Unies à travers le Bureau conjoint des Nations Unies aux droits de l’homme (BCNUDH) et d’autres partenaires internationaux comme l’Union européenne et l’Union africaine. On voit bien l’importance de la collaboration entre les acteurs chargés de la mise en œuvre de la justice transitionnelle et les autres partenaires.
4. Les compétences des organes de justice transitionnelle
Il s’est dégagé jusque-là, du moins à la table-ronde d’experts congolais, un « consensus » autour de l’idée d’une CVR nationale avec des branches provinciales[72]. D’où l’intérêt de bien définir les compétences affectées à ces organes de JT. Comme le souligne, Xavier Philippe, « une grande tentation est de tout faire faire aux organes de JT et d’en attendre monts et merveille »[73]. Au préalable, la situation doit être pacifiée. On ne peut pas mettre un système de justice transitionnelle si on est encore en guerre. Cela constitue un problème pour le cas du Congo parce que le conflit est encore actif. En outre, le processus de JT doit viser les comportements les plus graves. Bien souvent, le nombre de victimes et de bourreaux est énorme. Comment gérer cette masse des victimes et d’auteurs de violations ? C’est tout le défi de cette justice transitionnelle. On ne pourra pas tout faire mais on peut réfléchir à la façon dont il faut opérationnaliser ce processus de JT. Par exemple, juger les plus grands responsables, toucher le plus grand nombre de victimes ou viser les crimes internationaux. L’idée de la décentralisation de la JT pourrait apporter des solutions.
Conclusion
L’alternance politique intervenue à la tête de la RDC, le 24 janvier 2019 avec l’investiture du nouveau président de la République a été saluée par la communauté internationale et nationale. C’est aussi une occasion pour ce pays de faire face à son passé violent. On a souvent considéré que le changement de régime constituait le cadre propice pour la mise en place des mécanismes de justice transitionnelle. Pour le cas de la RDC, on peut voir qu’il n’y a pas eu de changement des acteurs politiques. Des membres de l’ancien régime sont encore présents dans les diverses institutions nationales (présidence, parlement, sénat etc). Certains d’entre eux ayant été à la base de la violence, ils peuvent bloquer le processus de JT compte tenu de leur position actuelle à « l’Union sacrée », la nouvelle majorité au pouvoir, dont l’actuel président a besoin pour les prochaines échéances électorales. Ainsi, l’absence d’une vraie transition constitue un obstacle à la JT.
Par ailleurs, le présent article s’est appesanti sur les défis à prendre en compte pour éviter l’échec de la relance du processus de la JT en RDC : le premier de ces défis est de formuler des priorités. Définir les priorités impose qu’on identifie d’abord les besoins des populations et communautés affectées par les crimes. Pour cela, des consultations populaires s’avèrent importantes. Elles aideront à construire une stratégie nationale de justice transitionnelle basée sur les besoins des communautés ; Ensuite, l’organisation dans le temps et dans l’espace de la JT. Il s’agit d’un défi qui est plus logistique que juridique. Il faut rester raisonnable en réalisant les objectifs par étape. L’approche décentralisée de la JT qui est envisagé en RDC devra selon nous, prendre la forme d’une décentralisation minimale. Un autre défi est de déterminer les acteurs chargé de réaliser ce processus de JT. Le premier acteur, ce sont les autorités publiques nationales et provinciales qui sont chargées d’initier le processus mais le deuxième type d’acteurs qui est au cœur de ce processus, ce sont les institutions de JT qui doivent être indépendantes du gouvernement et impartiales. Le troisième acteur, c’est la société civile qui est en contact avec les communautés affectées par les cri-mes. Il faut mentionner aussi le rôle des partenaires internationaux. Enfin, il y a la nécessité de définir les compétences affectées à ces organes de JT. C’est-à-dire un mandat clair et précis. Tout ceci nécessite un environnement sécuritaire stable et des moyens (financiers et humains) afin de faciliter le travail des institutions de JT. La démonstration d’intérêt pour la justice transitionnelle au sommet de l’État ne suffit pas : il faut prendre en compte tous les défis rappelés plus haut si l’on veut que la justice transitionnelle fonctionne vraiment en RDC. Ce qui est important aujourd’hui, c’est l’espoir d’une justice transitionnelle viable qui permette de passer enfin à une situation de paix.
[1] L’auteur est Docteur en droit de l’Université d’Aix-Marseille, Professeur à l’Université pédagogique nationale(UPN), à l’Université de Lubumbashi et à l’Université protestante au Congo(UPC). Il remercie Valérie Arnould pour la relecture.
[2] Eugène BAKAMA et Allan NGARI, « Les possibilités de la justice transitionnelle en République démocratique du Congo », Institute for security studies, (ISS), Rapport disponible sur le lien https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/car17-fr01.pdf , juin 2021.
[3]Adolphe KILOMBA SUMAILI, Expérience congolaise de la justice transitionnelle – Essai, Les éditions du Pangolin, 2018, p. 15.
[4] Valérie ARNOULD, « Transitional justice in peacebuilding : dynamics of constestation in the DRC » Journal of intervention and statebuilding, 2016, p. 6.
[5]Ibid., p. 11.
[6]Ce terme désigne les populations d’origines rwandaises qui sont venus s’installer au Congo avant l’indépendance. Il faut aussi noter que les causes du conflit sont plus complexes que la seule question de nationalité.
[7]Eugène BAKAMA BOPE, « Le bilan mitigé de l’action préventive et dissuasive de la Cour pénale internationale à travers l’exemple de la République démocratique du Congo », in NTAHIRAJA Bernard et KEMP Gerhard (eds), International Criminal justice in Africa, 2020, p. 162.
[8] Parmi les États africains qui ont pris part à ce conflit, l’on peut citer : le Rwanda, l’Ouganda, le Burundi
[9] Léon DE SAINT MOULIN, « Analyse du paysage sociopolitique à partir des résultats des élections de 2006 », in TREFON Théodore (dir.), Réforme au Congo (RDC), Attentes et désillusions, L’Harmattan, 2009, n° 79, p. 49.
[10] Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région, Addis-Abeba, 24 février 2013, disponible sur le lien : https://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/DRC_130224_FrameworkAgreementDRCRegion.pdf
[11]Adolphe AGENONGA, « Est de la RDC : le paradoxe d’un état de siège et d’une insécurité grandissante » in Les Rapports du GRIP, 2021/7, p. 7 disponible sur le lien suivant https://grip.org/wp-content/uploads/2021/12/Rapport2021-7-complet-.pdf
[12] Voir l’Accord global et inclusif sur la transition en République démocratique du Congo, Pretoria, 16 décembre 2002, Document disponible en ligne sur le site https://repositories.lib.utexas.edu/bitstream/handle/2152/5977/3228.pdf?sequence=1 consulté le 29 décembre 2021
[13] Ibid., point 8, p. 3.
[14] Gentil KASONGO SAFARI, Panorama de la justice transitionnelle en RD Congo, Dictus Publishing, 2017, p. 9.
[15]Valérie ARNOULD, op. cit. (n. 4), p. 10.
[16]Martien SCHOTSMANS, « La justice transitionnelle pendant la période de la transition politique en RDC », L’Afrique des grands Lacs, Annuaire 2006-2007, p. 201.
[17]Rigobert MINANI BIHUZO S.J, Les défis de la construction de la paix en République démocratique du Congo et l’engagement de l’église, Cepas, 2022, p. 191.
[18] Ibid.
[19] Les principaux seront l’Angola, l’Ouganda, le Rwanda et le Zimbwabwe.
[20]Rigobert MINANI, op. cit. (n. 17), p. 191.
[21]Gerald BALANDA MIKUIN LELIEL, Les accords de paix en République démocratique du Congo, Ed. Cheche, 2003, p. 55.
[22]Rigobert MINANI, op. cit. (n. 17), p. 192.
[23]Gerald BALANDA, op. cit. (n. 21), p. 88.
[24]Ibid.
[25]Ibid., p. 156.
[26]Il s’agit de la République d’Angola, la République du Burundi, la République Centrafricaine, la République du Congo, la République démocratique du Congo, la République du Kenya, la République de l’Ouganda, la République du Rwanda, la République du Soudan, la République unie de Tanzanie, la République de Zambie.
[27]Rigobert MINANI, op. cit. (n. 17), p. 204.
[28]Ibid.
[29]Ibid.
[30]Il s’agit de la transition politique après la guerre dite « d’agression » (de 1998 à 2003).
[3]Voir l’Accord global et inclusif sur la transition en RDC, signé à Pretoria (République d’Afrique du Sud), le 16 décembre 2022. Point II.
[31] C’est le cas de Jean OMASOMBO, « La dernière transition politique en République démocratique du Congo », L’Afrique des Grands Lacs, Annuaire 2005-2006, p. 240.
[32]Voir article 2 de la Constitution de la transition en RDC.
[33] Préambule de la Constitution de la transition en RDC.
[34]Valérie ARNOULD, op. cit. (n. 4), p. 11.
[35] Ibid., p. 11.
[36] Jean-Pierre FOFE DJOFIA MALEWA, « Perceptions de la « justice des vainqueurs » : engagements de la CPI en processus de paix et de réconciliation en Ouganda, en République démocratique du Congo et en Côte d’Ivoire », in Afrique et développement , volume XL n° 2, 2015, p. 150.
[37] Voir le Rapport du Secrétaire général de l’ONU sur « le rétablissement de l’état de droit et administration de la justice pendant la période de transition dans les sociétés en proie à un conflit ou sortant d’un conflit », ONU S/2004/616, 23 août 2004.
[38]Emmanuel GUEMATCHA, « Les Commissions vérité : maillon faible de la lutte contre l’impunité en Afrique ? », in MAIA Cathérine, AKANDJI-KOMBE Jean-François et HARELIMANA Jean Baptiste (dir.), L’apport de l’Afrique à la justice internationale pénale, L’Harmattan, 2018, p. 179.
[39] Philippe BIYOYA MAKUTU, « Expérience africaine du recours à la Commission-vérité et réconciliation. Leçon à tirer pour la République démocratique du Congo » in Actes du séminaire interinstitutionnel, organisé à Kinshasa (RDC), du 26 au 28 avril 2004, p.183-188.
[40] Voir la Résolution N°DIC/CPR/04 de l’Accord global et inclusif qui a recommandé la création d’une CVR en RDC
[41] Il s’agit de : la Commission électorale indépendante, l’observatoire national des droits de l’homme, la Haute autorité des médias, la Commission -vérité et réconciliation, la Commission de l’éthique et de la lutte contre la corruption.
[42] Voir Article 5 de la loi N° 04/018 du 30 juillet 2004 portant organisation, attributions et fonctionnement de la Commission vérité et réconciliation.
[43]Voir article 6, alinéa 2 de la loi organique portant création de la CVR en RDC.
[44]Article 6, alinéa 3 de la loi organique portant création de la CVR.
[4]5Eugène BAKAMA BOPE, Les fonctions de prévention et de réconciliation de la Cour pénale internationale : cas de la République démocratique du Congo, IFJD, Collection des Thèses, 2020, p. 425.
[46] Article 25 de la loi organique de la CVR.
[47] Godefroid MWAMBA MATANZI, La justice transitionnelle en RDC, quelle place pour la Commission-vérité et réconciliation, L’Harmattan, 2016, p. 35.
[48] Ibid. p. 35.
[49] Martien SCHOTSMANS, op. cit. (n. 16), p. 206.
[50]Adolphe KILOMBA SUMAILI, op. cit. (n. 3), p. 44.
[51]Entretien avec les acteurs de la société civile de Goma, 18 février 2017.
[52]Voir Valérie ARNOULD, Amnesties and peace faillures in the DRC, Conference paper, 57th Annual Convention of the studies association, Atlanta, 16-19 march 2016.
[53] Cette amnistie a plutôt rapproché les anciens belligérants, mais pas réconcilié les populations.
[54] Martien SCHOTSMANS, op. cit. (n. 16), p. 214.
[55] Selon la législation congolaise, les cours et tribunaux peuvent tenir des audiences foraines hors de leur siège ordinaire, lorsque cela est nécessaire à la bonne administration de la justice (art. 67 du Code de l’organisation et compétence judiciaire. Des audiences foraines peuvent être tenues par les tribunaux de première instance ou les cours d’appel du système judiciaire civil et militaire et les règles de compétence ordinaire s’appliquent, y compris la compétence sur les crimes internationaux.
[56]Adolphe KILOMBA SUMAILI, op. cit. (n. 3), p. 36.
[57]Entretien avec un ancien membre de la CVR à Kinshasa, le 25 mars 2019.
[58] On peut citer par exemple les CVR du Togo, Côte d’Ivoire, Burundi etc.
[59]Ngoma BINDA, Justice transitionnelle en RD Congo, L’Harmattan, 2008, p. 25.
[60]Ibid. p. 49. Une CVR composée des personnes incompétentes issues des belligérants.
[61] La formule 1+4 est une formule adoptée à Sun City qui veut dire un président et 4 vice-présidents pour gérer la transition en RDC.
[62]Godefroid MWAMBA MATANZI, op. cit. (n. 48), p. 153.
[63] Politique de Justice transitionnelle de l’Union africaine adoptée en février 2019.
[64]Ibid, p. 2.
[65]Politique de Justice transitionnelle de l’Union africaine, op. cit. (n. 64), p. 2.
[66] Discours du Président Tshisekedi à la nation du 6 décembre 2020 après les consultations populaires. Voir le lien suivant pour le résumé de ce discours : https://www.lemonde.fr/afrique/article/2020/12/07/rdc-felix-tshisekedi-annonce-la-fin-de-la-coalition-avec-joseph-kabila-et-se-cherche-une-nouvelle-majorite_6062470_3212.html
[67]Propos du Professeur Xavier Philippe lors la table ronde d’experts sur les possibilités de la justice transitionnelle en RDC, le 26 janvier 2021.
[68]Ibid.
[69] RFI : RDC : Où en est le projet de justice transitionnelle ? disponible sur le lien : https://www.rfi.fr/fr/afrique/20200904-rdc-projet-justice-transitionnelle
[70] La société civile a critiqué cette approche. Elle propose que la CVR soit créer par voie législative et non règlementaire.
[71]Décision n°21/047 du03 novembre 2021 portant nomination des membres d’un groupe de travail mixte, chargé de la préparation de la mise en œuvre de la justice transitionnelle (GTM-PTJ).
[72] Il s’agit d’un consensus au niveau des experts.
[73]Propos de Xavier Philippe lors de la Table-ronde sur la justice transitionnelle en RDC, op. cit. (n. 68).
